進人才管理辦法(試行)》，正式提出“用多種方式不拘一格地為市行政區(qū)域內(nèi)各類創(chuàng)新主體引進緊缺急需人才”。3月26日，上海市舉行人才工作大會，《上海加快實施人才高峰工程行動方案》出臺。北京和上海的加入，意味著這場蔓延自2017年的城市人才爭奪戰(zhàn)進入了新的高潮。 　　“目前北京和上海的加入，在某種程度上是被迫的。從去年甚至前年開始，二線城市加大力度地搶奪人才，比如南京只要40歲以下、本科學(xué)歷就可以落戶，西安在今年前三個月落戶15萬人左右。這種情況下，北京和上海不得不加入。”中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所研究員王智勇向時代周報記者表示。

城市紛紛降低落戶門檻以吸引人才，然而，城市人才爭奪戰(zhàn)的背后，不只關(guān)乎人才的何去何從—人才流動能否成為撬動戶籍制度改革的杠桿，最終實現(xiàn)人口自由流動?這在中國人口老齡化趨勢加劇，第一次人口紅利逐漸消失的背景下顯得尤其迫切。

瞄準高層次人才

2018年的城市人才爭奪戰(zhàn)中，西安的表現(xiàn)尤其搶眼。3月23日，西安市宣布“面向全國在校大學(xué)生僅憑學(xué)生證和身份證可在線落戶大西安”的舉措，據(jù)報道，僅宣布當日，西安共遷入落戶人口8050人，截至25日凌晨，3天共遷入落戶人口15552人。

鞋合不合適只有腳知道。片面利用政策、福利、高薪、潛力等手段搶來的大學(xué)生，有多少人能真正化身為城市及企業(yè)發(fā)展所需的人才?大學(xué)生不完全等于人才，搶到人才也并不意味著能人盡其才。中國人民公安大學(xué)教授王太元指出，現(xiàn)在全國好多城市出臺人才政策，很多只是在搶人，并不一定是搶人才。最明顯的例子就是，不少城市目前的遷入戶籍主要是以大學(xué)生為主，引進人才入戶的數(shù)量相對較少，有城市入戶的引進人才，還不到新增落戶總數(shù)的1/10。

根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化要求，作為超大城市，應(yīng)該限制常住人口快速增長。相比之下，京、滬的英雄帖，發(fā)給的是高層次的海外華人人才。

《北京市引進人才管理辦法(試行)》提出，人才引進將圍繞北京“四個中心”的戰(zhàn)略定位，除科技領(lǐng)域頂尖人才外，還包括創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊、文化創(chuàng)意、國際交往中心建設(shè)、金融、教育科學(xué)研究和醫(yī)療衛(wèi)生健康等專業(yè)的人才—涵蓋的領(lǐng)域之廣，映射出北京求賢若渴的迫切心情。《管理辦法》明確指出，引進人才無產(chǎn)權(quán)房屋的，可在聘用單位的集體戶或聘用單位所在區(qū)人才公共服務(wù)機構(gòu)的集體戶辦理落戶。引進人才的配偶和未成年子女可隨調(diào)隨遷。由于在京集體戶買房后可以將戶口遷移到住房名下，這對于一些人才來說，取得北京戶籍有了新的渠道。

3月26日公布的《上海加快實施人才高峰工程行動方案》則提出，對宇宙起源與天體觀測、光子科學(xué)與技術(shù)、大數(shù)據(jù)等13個領(lǐng)域的高峰人才，給予其“本人及其家屬、核心團隊成員及其家屬可以直接辦理本市戶籍”等**政策。上海市委書記李強指出，加快構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系，努力建設(shè)世界一流的人才發(fā)展環(huán)境，讓上海成為天下英才最向往的地方之一。

覆蓋普通勞動者更重要

“這種對人才進行界定的做法會造成落戶的差別化，擴大人與人在享受公共服務(wù)上的差距。如果將權(quán)利與身份掛鉤，會讓未來人口結(jié)構(gòu)中低技能勞動力不足，而且公共服務(wù)現(xiàn)在有歧視傾向而不是均等化，長期會對城市發(fā)展不利。”針對城市人才爭奪戰(zhàn)，上海交通大學(xué)安泰經(jīng)管學(xué)院特聘教授陸銘曾對時代周報記者表達過他的擔憂。

而在西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與管理研究所副教授張吉鵬看來，推進戶籍制度改革，更重要的是覆蓋到普通勞動者。

這方面，珠三角地區(qū)的改革步伐走得較快。

今年2月15日，東莞市人民政府辦公室正式印發(fā)《東莞市推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》。方案提出，取消積分制落戶政策，只要在東莞市參加城鎮(zhèn)社會保險滿5年且辦理居住證滿5年，即可落戶。此前實行的積分制落戶方案中，學(xué)歷、房產(chǎn)等指標往往占據(jù)較高比重，而新方案全面放寬落戶限制，包括在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上的人口、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工等8類重點群體。根據(jù)新方案，“十三五”期間，東莞將努力實現(xiàn)50萬左右非戶籍人口落戶。

同在珠三角地區(qū)的中山市起步更早。今年1月23日，中山市出臺《推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》，除了已取消的積分落戶政策外，亮點在于調(diào)整了合法穩(wěn)定居住就業(yè)入戶政策，規(guī)定在中山市連續(xù)居住滿3年、連續(xù)參加社會保險滿3年并有自有住房的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申請落戶;在中山市連續(xù)居住滿5年、連續(xù)參加社會保險滿5年，沒有自有住房但有合法穩(wěn)定住所的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可申請落戶。

東莞和中山等地降低落戶門檻，是在國家推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下進行的。日前，國家發(fā)改委印發(fā)了《2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》，提出全面放寬城市落戶條件，繼續(xù)落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，其中，2018年實現(xiàn)進城落戶1300萬人。然而，該文件亦提到，超大城市和特大城市應(yīng)區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉(zhuǎn)積分和轉(zhuǎn)戶籍通道。

可見，超大城市如北京，短期內(nèi)的戶籍政策并不會出現(xiàn)過多松動。“北京、上海這些一線城市，對于戶籍放開一直非常謹慎，有相應(yīng)的人口規(guī)模上限。短期內(nèi)放開戶籍并不現(xiàn)實，這些城市求發(fā)展最有可能是通過改變?nèi)丝诮Y(jié)構(gòu)，在北京則體現(xiàn)為‘一進一出’：北京在去年疏解了一些普通勞動者，同時今年允許高技術(shù)人才或者投資者入戶，向他們打開了綠色通道。”王智勇對時代周報記者分析道。

公共配套難題待解

戶籍改革的難點在于，一紙戶籍綁定的是教育、醫(yī)療、社保、保障性住房等公共服務(wù)，由于這些服務(wù)以行政區(qū)劃為單位提供，大規(guī)模外來人口在當?shù)芈鋺?，勢必會大幅度增加當?shù)卣卜?wù)的投入。王智勇向時代周報記者分析道：“新增一個人，不僅是人落戶，還要提供一系列社會保障，這取決于當?shù)刎斦Ｉ虾Ｘ斦嵙Ψ浅Ｐ酆?，可以把崇明島的農(nóng)業(yè)戶口直接轉(zhuǎn)化為非農(nóng)戶口，直接納入城市體系，但這即使對中等城市，財政壓力也會非常大。”

2017年，西安的“搶人”政策在西部地區(qū)亦表現(xiàn)不俗，新遷落戶人口總計25萬余人，然而常住人口增長相對戶籍人口增長并不明顯。原因除了部分新增戶籍人口早已屬于常住人口外，當?shù)鼐蜆I(yè)機會和城市配套等因素亦影響其實際的吸納人口能力。“常住人口增多，主要還是取決于當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否推動經(jīng)濟發(fā)展，是否有豐富的就業(yè)機會，西部城市總體與東部城市相比，它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供的就業(yè)機會相對有限。”王智勇分析稱。

就業(yè)機會等公共資源有限，在人才爭奪中，體現(xiàn)為實際吸納人才的能力不足，然而，從更廣泛的背景來看，在人的城鎮(zhèn)化中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化則意味著動了城市人口的奶酪，有限的資源使戶改面臨尷尬。國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令曾在財新網(wǎng)撰文，分析稱當前戶籍改革面臨著新尷尬，即“城市政府和農(nóng)民兩頭都不熱”。城市方面，戶改主要針對本省市戶籍農(nóng)民工，持有居住證不等于能真正落戶，外來農(nóng)民工的落戶門檻依然很高，同時城市居民亦擔心農(nóng)民工市民化會攤分教育等社會資源。而農(nóng)民亦可能因為土地權(quán)益等問題不愿到城里落戶。戶籍改革由此陷入窘境。

城市資源有限，因此城鎮(zhèn)化不止意味著農(nóng)民工市民化，農(nóng)村亦須內(nèi)生造血?！?018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》提出，要構(gòu)建農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，創(chuàng)建國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園和先導(dǎo)區(qū)，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)。

王智勇認為，政策思路其實是把農(nóng)民變成類似于產(chǎn)業(yè)工人，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等手段，使農(nóng)村不只局限于發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，還可以發(fā)展旅游觀光，民宿等二、三產(chǎn)業(yè)。“農(nóng)村農(nóng)民落戶這塊問題倒不是很大，我覺得農(nóng)民落戶的主要目標人群，還是那些已經(jīng)長期在城市打工的人，把這些人穩(wěn)定下來，才是城鎮(zhèn)化最主要的部分之一。”王智勇說道。