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起底中國(guó)地方財(cái)政的家底_世界訊息

【正文】

在中國(guó)財(cái)政家底的基礎(chǔ)上(中國(guó)財(cái)政的家底),本文聚焦地方。目前31個(gè)省級(jí)行政區(qū)已經(jīng)陸續(xù)公布了其2023年預(yù)算報(bào)告,揭示了其家底(見下表)。


(相關(guān)資料圖)

一、中國(guó)地方財(cái)政的家底

(一)地方財(cái)力主要體現(xiàn)在四本賬上

總的來(lái)看,地方財(cái)力主要體現(xiàn)在四本賬上(一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算)。其中,

1、以稅收為代表的一般公共預(yù)算收入和和以賣地收入為主的政府性基金預(yù)算收入是主體部分,稅收通常占一般公共預(yù)算收入的80%左右(非稅通常會(huì)有驚喜),而賣地收入則一般會(huì)貢獻(xiàn)政府性基金預(yù)算收入的90%以上。

2、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是補(bǔ)充(量比較小)一般也就幾十億、上百億而已。

3、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不能動(dòng),能夠自我平衡就已經(jīng)很不錯(cuò)。

4、地方政府債券(含一般債與專項(xiàng)債)分別被納入一般公共預(yù)算(一般債)與政府性基金預(yù)算(專項(xiàng)債)的債務(wù)收入部分,各地有限額要求且管控較嚴(yán)(專項(xiàng)債需要有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目)。

5、轉(zhuǎn)移性收入(含中央稅收返還、補(bǔ)助收入)與調(diào)入資金作為平衡性科目。

(二)各地財(cái)政創(chuàng)收能力分化明顯:經(jīng)濟(jì)體量大的地區(qū)財(cái)政家底不一定殷實(shí)

1、一般情況下,經(jīng)濟(jì)體量大的地區(qū),其財(cái)政創(chuàng)收能力理應(yīng)更強(qiáng),但實(shí)際上并不完全如此。例如,經(jīng)濟(jì)體量更大的山東財(cái)政收入要明顯低于浙江,經(jīng)濟(jì)體量更小的上海與北京兩個(gè)地區(qū)創(chuàng)造的財(cái)政收入?yún)s分別高居全國(guó)第四和第六。

2、按財(cái)政收入(一般公共預(yù)算收入)從高到低來(lái)看,廣東省以1.33萬(wàn)億的財(cái)政收入高居第一,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)體量相近的江蘇(財(cái)政收入0.93萬(wàn)億),浙江與上海分別位居全國(guó)第三和第四(財(cái)政收入分別為0.80萬(wàn)億和0.76萬(wàn)億),山東和北京分別位居全國(guó)第五和第六(財(cái)政收入分別為0.71萬(wàn)億和0.57萬(wàn)億),四川與河南的財(cái)政收入分別為0.49萬(wàn)億和0.43萬(wàn)億(分別位居全國(guó)第七和第八)。

3、實(shí)際上可以用一般公共預(yù)算與GDP的比例來(lái)衡量某地區(qū)的財(cái)政創(chuàng)收能力。具體看,財(cái)政創(chuàng)收能力超過(guò)10%的地區(qū)從高到依次為上海(17.04%)、北京(13.73%)、山西(13.49%)、海南(12.21%)、內(nèi)蒙古(12.20%)、天津 (11.32%)、新疆(10.65%)、浙江(10.34%)、廣東(10.28%)、福建(10.13%)、陜西(10.10%),財(cái)政創(chuàng)收能力偏弱的地區(qū)主要為河南(6.95%)、湖北(6.11%)、湖南(6.37%)、云南(6.73%)、廣西(6.42%)、吉林(6.51%)等地。

(三)除山西等地外,2022年大部分地區(qū)財(cái)政收入下滑(不考慮留抵退稅因素)

可以看出,上面的財(cái)政創(chuàng)收能力排序似乎有點(diǎn)怪異。這主要因?yàn)椋?022年受大宗商品價(jià)格上揚(yáng)等因素影響,山西、陜西、內(nèi)蒙古、新疆等擁有豐富資源的地區(qū)財(cái)政收入不僅沒(méi)有出現(xiàn)明顯下滑,反而還出現(xiàn)了超預(yù)期增長(zhǎng)。具體看,2022年陜西一般公共預(yù)算收入同比大增19.30%、山西同比大增21.80%、內(nèi)蒙古同比大增20.20%、新疆同比大增14.90%等等。

不過(guò)對(duì)更多地區(qū)來(lái)說(shuō),受經(jīng)濟(jì)基本面下行以及留抵退稅等因素影響,2022年財(cái)政收入下滑比較明顯,財(cái)政壓力明顯加大。

(四)除江蘇、上海、海南外,全國(guó)大部分地區(qū)政府性基金收入下滑明顯

地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)暴露以及預(yù)期持續(xù)走弱的大背景下,2022年全年,國(guó)有土地出讓收入實(shí)現(xiàn)6.69萬(wàn)億(同比大幅下降23.30%、同比減少2.02萬(wàn)億元),相對(duì)應(yīng)各地政府性基金收入也出現(xiàn)了明顯下降。2022年,除江蘇政府性基金收入同比增長(zhǎng)14.85%、上海同比增長(zhǎng)7.20%以及海南同比增長(zhǎng)19%外,其余28個(gè)省級(jí)行政區(qū)的土地出讓收入均明顯下滑,這無(wú)疑在財(cái)政收入壓力加大的背景下,沖擊地方財(cái)政的又一種力量。

(五)部分地區(qū)對(duì)財(cái)政第二本賬(以賣地為主的政府性基金)依賴較大

數(shù)據(jù)上看,部分地區(qū)對(duì)財(cái)政第二本賬(以賣地為主的政府性基金收入)依賴較大,甚至有些地區(qū)的政府性基金收入大于其財(cái)政收入,如江蘇、浙江、湖南、貴州等??傮w來(lái)說(shuō),對(duì)政府性基金收入(即賣地收入)依賴較大的地區(qū)主要有浙江、貴州、江蘇、四川、湖北、湖南、安徽、江西、重慶、廣西等。

具體看,2022年政府性基金收入占其GDP的比例超過(guò)6%的地區(qū)主要有浙江(12.96%)、江蘇(12.74%)、貴州(10.12%)、上海(9.05%)、四川(8.42%)、山東(6.95%)、海南(6.88%)、安徽(6.86%)、湖南(6.56%)、重慶(6.02%)。

(六)財(cái)政自給率:僅9個(gè)地區(qū)高于50%,8 個(gè)地區(qū)低于30%

從財(cái)政自給率(一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出)來(lái)看,僅9個(gè)地區(qū)高于50%,從高到低依次為上海(81%)、北京(79.85%)、廣東(71.74%)、天津 (67.11%)、浙江(66.90%)、江蘇(62.13%)、山西(58.90%)、山東(58.56%)、福建(58.55%)。

另有8個(gè)地區(qū)的財(cái)政自給率低于30%,從低到高分別為西藏(6.92%)、青海(16.66%)、吉林(21.04%)、甘肅(21.29%)、黑龍江(23.67%)、廣西(28.64%)、寧夏(29.06%)以及云南(29.10%)。財(cái)政自給率位于30-40%之間的地區(qū)分別為海南(39.72%)、湖北(38.04%)、湖南(34.44%)、新疆(32.99%)、貴州(32.25%)。

(七)部分地區(qū)(云南、吉林、甘肅、天津、青海、廣西、重慶)債務(wù)壓力較大

我們嘗試用廣義政府債務(wù)率來(lái)衡量各地區(qū)的債務(wù)壓力。其中,1/廣義政府債務(wù)率=(一般政府公開預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入)/(地方政府債務(wù)余額+城投平臺(tái)有息債務(wù)余額)。具體看,

1、廣義債務(wù)率超過(guò)900%的地區(qū)有五個(gè),從高到低依次為甘肅(1060.46%)、云南(1009.24%)、吉林(1001.28%)、天津(993.36%)以及青海(910.88%)。

2、債務(wù)率位于600-800%之間的地區(qū)同樣有五個(gè),從高到低依次為廣西(721.74%)、重慶(721.27%)、貴州(694.22%)、黑龍江(669.30%)以及湖南(600.10%)。

3、債務(wù)率位于500-600%之間的地區(qū)有七個(gè),從高到低依次為新疆(595.62%)、西藏(593.90%)、湖北(592.07%)、四川(536.20%)、江西(520%)、遼寧(517.41%)、河南(502.99%)。

4、債務(wù)率位于400-500%之間的地區(qū)有四個(gè),從高到低依次為陜西(480.65%)、安徽(463.42%)、山東(408.19%)和河北(407.04%)。

當(dāng)然,地方政府債務(wù)和城投有息債務(wù)并不能完全體現(xiàn)出地方政府的債務(wù)壓力,還應(yīng)關(guān)注金融體系風(fēng)險(xiǎn)給地方政府帶來(lái)的影響(如河南的村鎮(zhèn)銀行以及寧夏等)。

(八)部分地區(qū)的財(cái)政收入主要集中于?。ㄊ校┍炯?jí)

各地財(cái)政收入一般可進(jìn)一步分為?。ㄊ校┍炯?jí)及其它。雖然對(duì)于地方政府債務(wù)總的政策原則為“縣級(jí)為主、市級(jí)幫扶、省級(jí)兜底以及中央激勵(lì)”,但了解各地區(qū)的?。ㄊ校┘?jí)財(cái)政家底對(duì)于我們?cè)u(píng)估某地區(qū)財(cái)政分配情況也有幫助。數(shù)據(jù)上看,

1、江蘇、北京、上海、寧夏、天津、海南、重慶、貴州、內(nèi)蒙古等地的財(cái)政家底主要集中于?。ㄊ校┍炯?jí),其省(市)本級(jí)財(cái)政收入占比分別高達(dá)73%、55.14%、44.90%、41.95%、40.05%、34.95%、32.33%、30.87%和30.74%??梢钥闯觯@9個(gè)地區(qū)包括江蘇、全部4個(gè)直轄市以及部分中西部地區(qū)。

2、2022年僅有兩個(gè)地區(qū)的?。ㄊ校┍炯?jí)財(cái)政收入,分別為河南與青海(2022年省本級(jí)財(cái)政收入分別為-36.30億元和-0.90億元)。

3、2022年山東、安徽、遼寧、浙江福建、湖北、吉林等五個(gè)地區(qū)的?。ㄊ校┍炯?jí)財(cái)政收入占比為個(gè)位數(shù),分別為3.28%、3.54%、3.94%、4.74%、5.20%、5.34%和9.47%。

(九)中央對(duì)各地的轉(zhuǎn)移性收入支持(統(tǒng)稱為爭(zhēng)取到的中央補(bǔ)助):體量達(dá)10萬(wàn)億

1、前面的分析已經(jīng)顯示,大部分地區(qū)的財(cái)政收支是無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我平衡的,需要通過(guò)地方政府債務(wù)、中央轉(zhuǎn)移性收入以及其它賬本調(diào)入資金給予平衡。其中,幾乎不帶有任何成本且體量相當(dāng)可觀的中央轉(zhuǎn)移性收入是各地區(qū)每年?duì)幦〉闹攸c(diǎn)。

數(shù)據(jù)上看,2022年31個(gè)省級(jí)行政區(qū)實(shí)現(xiàn)的一般公共預(yù)算收入合計(jì)為10.88萬(wàn)億元,而全國(guó)口徑實(shí)現(xiàn)的財(cái)政收入為20.37萬(wàn)億,而這其中的10萬(wàn)億左右的剩余基本被視為中央財(cái)政收入,用以平衡地方財(cái)政。

2、總的來(lái)說(shuō),各地從中央爭(zhēng)取到的轉(zhuǎn)移性收入主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移收入等三部分,統(tǒng)稱為中央補(bǔ)助。具體看,

(1)稅收返還包括所得稅基數(shù)返還收入、成品油稅費(fèi)改革稅收返還收入、增值稅稅收返還收入、消費(fèi)稅稅收返還收入以及增值稅五五分享稅收返還收入。

(2)一般性轉(zhuǎn)移收入包括均衡性轉(zhuǎn)移支付收入、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金收入、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助收入、產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金收入、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、固定數(shù)額補(bǔ)助收入、革命老區(qū)轉(zhuǎn)移支付收入、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果銜接鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)移支付收入、結(jié)算補(bǔ)助收入、增值稅留抵退稅轉(zhuǎn)移支付收入、其他退稅減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)移支付收入、其他一般性轉(zhuǎn)移支付收入、共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付收入等。

(3)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入包括等一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化旅游體育與傳媒、社會(huì)保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸、資源勘探工業(yè)信息、商業(yè)服務(wù)業(yè)、金融、自然資源海洋氣象、住房保障、糧油物資儲(chǔ)備、災(zāi)害防治及應(yīng)急管理以及其它等方面。

3、我們獲得了除黑龍江以外的其余30個(gè)省級(jí)行政區(qū)獲得的中央轉(zhuǎn)移性收入數(shù)據(jù),體量合計(jì)達(dá)到9.42萬(wàn)億。四川以6483.70億元的中央轉(zhuǎn)移性收入連續(xù)多年高居全國(guó)首位,浙江以5529.58億元的轉(zhuǎn)移性收入高居全國(guó)第二,河南、湖南、湖北、云南、河北、安徽分別以4812億元、4722億元、4451億元、4441億元、4242億元、4109億元位居全國(guó)第3-8位。

(十)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入尚無(wú)法彌補(bǔ)政府性基金收入下滑帶來(lái)的缺口

前文已經(jīng)指出,除部分地區(qū)外,2022年各地實(shí)現(xiàn)的政府性基金預(yù)算收入普遍大幅下滑,由其形成的缺口一定程度上由國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入進(jìn)行彌補(bǔ),這也被市場(chǎng)解讀為股權(quán)財(cái)政將取代土地財(cái)政。雖然某種程度上我們認(rèn)為這是方向,但是需要認(rèn)識(shí)到從量級(jí)上看,國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)填補(bǔ)了土地財(cái)政收入下滑帶來(lái)的坑。例如,2022年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入合計(jì)達(dá)5689億元(同比增10%、增量569億元),遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于政府性基金預(yù)算收入7.79萬(wàn)億、下降超2.05萬(wàn)億元),完全不在一個(gè)量級(jí)上。

二、各地2023年預(yù)算報(bào)告中值得關(guān)注的重點(diǎn)

(一)風(fēng)險(xiǎn)緩釋被多地提及,“債務(wù)緩釋政策”可能符合高層意志

從各地2023年預(yù)算報(bào)告的表述來(lái)看,財(cái)政自我收支衡量難度和隱性債務(wù)壓力較大已是共性問(wèn)題(如四川提出個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視等),總體基調(diào)上仍然偏嚴(yán)。

特別是,部分地區(qū)提及通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)緩釋的方式來(lái)化解方式(如湖北、貴州、遼寧、天津、黑龍江等),這值得特別關(guān)注,意味著將會(huì)有更多地區(qū)跟隨貴州遵義的步伐,通過(guò)債務(wù)重組的方式化解風(fēng)險(xiǎn)。例如,湖北提及“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量,多措并舉籌集資金完成化債任務(wù),穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí),加大風(fēng)險(xiǎn)緩釋力度,防范處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”;貴州提及“爭(zhēng)取高風(fēng)險(xiǎn)建制市縣降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)試點(diǎn)等政策支持,通過(guò)發(fā)行政府債券置換隱性債務(wù),優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu),降低債務(wù)成本……協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)支持債務(wù)重組、展期降息,積極有序緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”;遼寧提及“推進(jìn)‘銀政企’協(xié)作,幫助市縣將非標(biāo)高息或到期隱性債務(wù)進(jìn)行展期或重組,緩釋到期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”;天津提及“積極加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)溝通,對(duì)高息債務(wù)開展‘削峰’管理,依法合規(guī)做好債務(wù)緩釋,優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)”;黑龍江提及“用好債務(wù)緩釋政策,防范逾期違約風(fēng)險(xiǎn)”;四川提及“防范違法融資和高息融資……探索隱性債務(wù)化解新路徑,建立化債激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制”。

從上述幾個(gè)地區(qū)的表述來(lái)看,建立在債權(quán)人讓利基礎(chǔ)上的風(fēng)險(xiǎn)緩釋政策可能符合高層意志,甚至某種程度上是高層提出的。特別是,昨天官媒刊發(fā)的高層在2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話稿中便將防范房地產(chǎn)業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)以及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為有效防范化解2023年重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)內(nèi)容,并在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中提出“壓實(shí)省級(jí)政府防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任,加大存量隱性債務(wù)處置力度,優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu),降低利息負(fù)擔(dān),穩(wěn)步推進(jìn)地方政府隱性債務(wù)和法定債務(wù)合并監(jiān)管,堅(jiān)決遏制增量、化解存量”。顯然,“加大存量隱性債務(wù)處置力度,優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu),降低利息負(fù)擔(dān)”這一表述本身就是對(duì)地方隱性債務(wù)重組的認(rèn)可。

(二)多地提及推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型

在提及要加大化解隱性債務(wù)力度的基礎(chǔ)上,部分地區(qū)還提及要推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。例如,河南提出“針對(duì)市縣部分平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)較快、風(fēng)險(xiǎn)隱患不斷集聚的情況,呈請(qǐng)印發(fā)關(guān)于推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的有關(guān)意見”;湖北提出要穩(wěn)步推進(jìn)融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí);安徽提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理,防范國(guó)有企事業(yè)單位“平臺(tái)化”;陜西提出要推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改革,逐步剝離政府融資功能,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,切實(shí)防范平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向政府傳導(dǎo);江西提出要推動(dòng)市縣融資平臺(tái)優(yōu)化升級(jí)方案落地落實(shí)……落實(shí)“一縣一策”風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案;江蘇提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理,積極配合防范化解重要領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn);重慶提出要加強(qiáng)區(qū)縣政府融資平臺(tái)管理,確保財(cái)政可持續(xù)和政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控;山西提出要分類推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型;青海提出要加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司治理,推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型改革,逐步剝離政府融資功能;寧夏提出要全面排查梳理融資平臺(tái)公司資產(chǎn)和債務(wù)情況,摸清融資平臺(tái)底數(shù),制定印發(fā)自治區(qū)進(jìn)一步推動(dòng)融資平臺(tái)公司規(guī)范健康發(fā)展的意見,分類分批推動(dòng)平臺(tái)加快轉(zhuǎn)型;天津提出要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司舉債融資監(jiān)控約束,落實(shí)市對(duì)區(qū)舉債融資事前安全審查機(jī)制。

目前看,在推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型上,主要推動(dòng)其市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型,使其逐步向經(jīng)營(yíng)性國(guó)企轉(zhuǎn)變。當(dāng)然我們理解,也有部分地區(qū)為了表面上完成所謂的隱債化解任務(wù),集中性地批量對(duì)外宣告剝離城投平臺(tái)的政府融資職能(如江蘇),但這種宣告僅能適用于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)不錯(cuò)的地區(qū)(如蘇州等),其它一些地區(qū)對(duì)外宣告的效力需要打個(gè)折扣。

(三)河南與內(nèi)蒙古還提及了除隱性債務(wù)外的其它領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)(如高校、交通等)

除地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)外,河南與內(nèi)蒙古兩個(gè)地區(qū)還提及了除隱性債務(wù)外的其它領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),如河南提出要出臺(tái)財(cái)政支持高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解辦法,“一校一策”制定風(fēng)險(xiǎn)化解方案,2022-2024年擬安排不低于60億元,引導(dǎo)帶動(dòng)高校化解至少120億元鎖定債務(wù),基本消除高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);內(nèi)蒙古提出2022年支持防范化解交通、教育領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn), 安排公投、公交投公司注資68.8億元……安排高?;瘋?jiǎng)補(bǔ)及貼息資金1億元,幫助高校減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。

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