投入結(jié)構(gòu)，一方面通過(guò)教育、健康投資積累人力資本;另一方面，促進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。其二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面，發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能;另一方面，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展短板。 　　

問(wèn)題提出的現(xiàn)實(shí)背景

以往的黨代會(huì)報(bào)告主要從短期需求角度認(rèn)識(shí)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，從黨的十九大開始從供給側(cè)考慮投資的作用，強(qiáng)調(diào)投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期作用。黨的十九大報(bào)告對(duì)投資在經(jīng)濟(jì)中地位的論述與以往有較大不同，原因有以下幾點(diǎn)。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段的必然結(jié)果。在經(jīng)歷了30多年平均10%左右的高速增長(zhǎng)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)向中高速，發(fā)展方式轉(zhuǎn)向質(zhì)量效益型，發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。謀劃和推動(dòng)未來(lái)一段時(shí)期的發(fā)展，就不能還把投資作為傳統(tǒng)的短期需求因素、傳統(tǒng)增長(zhǎng)動(dòng)能來(lái)考慮，而是要把適應(yīng)新常態(tài)、把握新常態(tài)、引領(lǐng)新常態(tài)貫穿投資全過(guò)程，發(fā)揮投資在轉(zhuǎn)變方式、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換動(dòng)力中的關(guān)鍵作用，促進(jìn)投資的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革。

第二，適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化的客觀要求。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的高強(qiáng)度投入，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展都取得了進(jìn)步，但是，結(jié)構(gòu)性矛盾仍然突出，既存在產(chǎn)能過(guò)剩的情況，又存在有效供給不足的問(wèn)題，創(chuàng)新能力不夠強(qiáng)，新動(dòng)能對(duì)舊動(dòng)能的替代仍需一定時(shí)間，民生和生態(tài)領(lǐng)域還有不少明顯的薄弱環(huán)節(jié)。投資必須緊扣社會(huì)主要矛盾變化的主題，與著力解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題聯(lián)系在一起，投資方向和結(jié)構(gòu)必須精準(zhǔn)，必須有利于彌補(bǔ)發(fā)展短板，有利于增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)能。

第三，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要途徑。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：投資導(dǎo)致資本積累，建筑物和設(shè)備存量的增加，能提高一國(guó)的潛在生產(chǎn)能力，從而促進(jìn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加快發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)水利、鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持貧困地區(qū)加快發(fā)展，都要繼續(xù)增加投資，只是投資的方向必須改變，要按照建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的需要，著力加強(qiáng)關(guān)鍵領(lǐng)域的投入。

發(fā)揮投資關(guān)鍵性作用的著力點(diǎn)

未來(lái)投資可以在幾個(gè)方面發(fā)揮優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。其一，優(yōu)化要素投入結(jié)構(gòu)，一方面通過(guò)教育、健康投資積累人力資本;另一方面，促進(jìn)科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步。其二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面，發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能;另一方面，彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展短板。

(一)加強(qiáng)人力資本投入

我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例自2012年以來(lái)連續(xù)5年保持在4%以上，但這一比例仍低于7%左右的世界平均水平和發(fā)達(dá)國(guó)家約9%的水平。2016年，我國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的6.2%，而世界平均水平是8%—12%。應(yīng)加大學(xué)前教育投入力度，推動(dòng)學(xué)前教育資源均衡配置。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化義務(wù)教育寄宿制學(xué)校，改擴(kuò)建普通高中學(xué)校。擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給，推進(jìn)面向基層、偏遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。加快城鄉(xiāng)設(shè)施適老化改造，促進(jìn)中低端養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。

(二)提高科技創(chuàng)新能力

2017年，我國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R·D)支出占GDP比重上升到2.15%，但是，仍和先進(jìn)國(guó)家有一定差距。根據(jù)近期長(zhǎng)江商學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》，目前，我國(guó)絕大多數(shù)工業(yè)企業(yè)(80%)在研發(fā)方面沒(méi)有任何投入，僅有5%的企業(yè)研發(fā)投入超過(guò)銷售額的5%。應(yīng)圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大需求，突破一批具有全局性、前瞻性、帶動(dòng)性的關(guān)鍵共性技術(shù)。重點(diǎn)加強(qiáng)工程中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、產(chǎn)業(yè)基地及相關(guān)技術(shù)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)。增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新能力，加快科技成果向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。

(三)增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能投資所占比例仍然較小。2017年，我國(guó)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)15.9%，但只占固定資產(chǎn)投資的6.8%;工業(yè)技術(shù)改造投資增長(zhǎng)16.3%，但只占固定資產(chǎn)投資的16.8%。六大高耗能行業(yè)投資下降1.8%，但仍占固定資產(chǎn)投資的10.2%。要大力發(fā)展新能源、新材料、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代交通、醫(yī)療健康等產(chǎn)業(yè)深度融合創(chuàng)新。引導(dǎo)企業(yè)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和共性問(wèn)題等進(jìn)行整體技術(shù)改造，推進(jìn)設(shè)備更新和綠色改造。

(四)彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施短板

近年來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資快速增長(zhǎng)，2017年，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)19%，占全部投資的比重高達(dá)22.2%。但是，在清潔能源、水和衛(wèi)生等領(lǐng)域仍然落后于不少發(fā)達(dá)國(guó)家。亞洲開發(fā)銀行的報(bào)告顯示，中國(guó)的蓄水容量按人均計(jì)算僅為美國(guó)的1/3。我國(guó)城市地下管線系統(tǒng)發(fā)展嚴(yán)重滯后，城市垃圾無(wú)害化處理、污水處理設(shè)施不足問(wèn)題依然存在。要大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，建設(shè)綜合交通運(yùn)輸體系。促進(jìn)城市軌道交通、快速路網(wǎng)和都市區(qū)城際鐵路建設(shè)。加大城市地下綜合管廊建設(shè)力度。

通過(guò)改革的方式促進(jìn)投資關(guān)鍵性作用的發(fā)揮

只有改革才能破除體制機(jī)制弊端，消除不利于要素供給和利用的因素，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境。必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，通過(guò)投融資體制改革的不斷深化，促進(jìn)投資在優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)方面關(guān)鍵性作用的發(fā)揮。

(一)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，促進(jìn)投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提升

發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的引領(lǐng)作用。通過(guò)價(jià)格機(jī)制的作用，使投資向能夠產(chǎn)生最優(yōu)產(chǎn)出的領(lǐng)域流動(dòng)，提高資本使用效率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化和資源價(jià)格改革，完善節(jié)能環(huán)保價(jià)格政策，健全交通運(yùn)價(jià)機(jī)制。健全資源性產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，建立資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度。

推進(jìn)資本要素市場(chǎng)化配置。拓展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能，實(shí)現(xiàn)與城市建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。規(guī)范發(fā)展股票市場(chǎng)，有序發(fā)展債券市場(chǎng)，穩(wěn)步發(fā)展期貨及衍生品市場(chǎng)，提高直接融資比重。擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，加快推進(jìn)利率市場(chǎng)化，完善人民幣匯率市場(chǎng)化形成機(jī)制。

完善公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。加快全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。打破地域分割和行業(yè)壟斷，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)形成和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定與做法。盡快修訂反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、土地管理法，完善物權(quán)、合同、知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律制度。

(二)健全政府公共管理，有效調(diào)節(jié)社會(huì)投資結(jié)構(gòu)

加強(qiáng)規(guī)劃管控作用。發(fā)揮土地利用規(guī)劃的關(guān)鍵作用，拓展新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的綜合協(xié)調(diào)作用，突出國(guó)家對(duì)跨行政區(qū)的重要發(fā)展軸帶和經(jīng)濟(jì)區(qū)布局發(fā)展的宏觀統(tǒng)籌。探索“多規(guī)合一”的具體途徑，合理規(guī)劃人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展方向與布局重點(diǎn)。

適時(shí)調(diào)整指導(dǎo)目錄。本著鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低創(chuàng)業(yè)門檻的原則，及時(shí)修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，更新限制類新建項(xiàng)目和淘汰類項(xiàng)目。及時(shí)調(diào)整《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，減少限制性措施，擴(kuò)大開放領(lǐng)域。做好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的銜接，在實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的過(guò)程中，及時(shí)評(píng)估實(shí)施的效果。

完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。著力放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，取消相關(guān)領(lǐng)域的最低注冊(cè)資本、股東結(jié)構(gòu)、股份比例等限制。與此同時(shí)，設(shè)置嚴(yán)格的技術(shù)、環(huán)保、能耗、安全等方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的項(xiàng)目進(jìn)行限制。加快制定修訂能耗、水耗、用地、碳排放、污染物排放、安全生產(chǎn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

(三)創(chuàng)新財(cái)政投入方式，積極引導(dǎo)社會(huì)投資方向

轉(zhuǎn)變政府投資管理方式。實(shí)行中央財(cái)政公共預(yù)算安排生產(chǎn)和建設(shè)資金的“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。更多采取直接補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)、貼息、先建后補(bǔ)、設(shè)立基金等支持方式。對(duì)有銀行貸款的財(cái)政支持項(xiàng)目給予貸款貼息，對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保和再擔(dān)保業(yè)務(wù)給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。實(shí)行“撥改投”改革，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用。統(tǒng)籌和整合各個(gè)層級(jí)的政府引導(dǎo)基金，推進(jìn)各類基金形成合力，更好地實(shí)現(xiàn)其政策性目標(biāo)。對(duì)不同類別和層級(jí)的引導(dǎo)基金設(shè)立相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，合理控制基金規(guī)模與投向。適度放寬對(duì)基金投資地域的限制，改善政府引導(dǎo)基金發(fā)展的區(qū)域不均衡性。落實(shí)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、估值、退出等舉措，提高基金周轉(zhuǎn)率。

積極穩(wěn)妥地推進(jìn)公私合作。建立PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定與合理的回報(bào)機(jī)制，使得企業(yè)在情況變化時(shí)仍能獲得預(yù)計(jì)的經(jīng)濟(jì)利益。強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)，應(yīng)在不影響企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)的前提下實(shí)現(xiàn)過(guò)程監(jiān)管。企業(yè)若有法律、法規(guī)禁止的其他行為，應(yīng)依法取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過(guò)程、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì)，加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)。

(四)建立有利于創(chuàng)新的投入體制，提高投資的質(zhì)量和效率

營(yíng)造創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律，探索實(shí)施懲罰性賠償制度。健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)查處機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法與司法銜接，健全知識(shí)產(chǎn)權(quán)維權(quán)援助體系，將侵權(quán)行為信息納入社會(huì)信用記錄。改進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品新商業(yè)模式的準(zhǔn)入管理，對(duì)未納入負(fù)面清單管理的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

建立有利創(chuàng)新的引導(dǎo)機(jī)制。更多運(yùn)用財(cái)政后補(bǔ)助、間接投入等方式，支持企業(yè)自主決策、先行投入，開展重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)、裝備和標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)攻關(guān)。堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性減稅方向，逐步將國(guó)家對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐云栈菪载?cái)稅政策為主。建立健全符合國(guó)際規(guī)則的支持采購(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策體系，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購(gòu)力度。

強(qiáng)化金融對(duì)創(chuàng)新的服務(wù)功能。利用滬深交易所股權(quán)質(zhì)押融資機(jī)制，支持符合條件的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)行公司債券。支持符合條件的企業(yè)發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)技Y金用于創(chuàng)新投入。選擇符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，探索為企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)提供股權(quán)和債權(quán)相結(jié)合的融資服務(wù)方式，與股權(quán)投資機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)投貸聯(lián)動(dòng)。